前段時(shí)間,網(wǎng)上好多朋友在交流討論《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第四十九條第二款關(guān)于食品類別的界定和理解的問題。
那么對(duì)于上述所指的食品類別,具體是指什么呢?是指31個(gè)食品大類,還是類別名稱,還是品種明細(xì)?如何來(lái)區(qū)分界定在超出證上載明的食品類別的情況下,哪些屬于未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動(dòng)(俗稱的無(wú)證生產(chǎn))?
就這個(gè)問題,很多監(jiān)管執(zhí)法人員及企業(yè)在網(wǎng)上爭(zhēng)論不休,有的說(shuō)如果是指31個(gè)食品大類,那假如一家企業(yè)僅有大米生產(chǎn)資質(zhì),生產(chǎn)掛面類別都不算無(wú)證生產(chǎn)了,那還怎么管?有的說(shuō)按照以往規(guī)則,假如企業(yè)只有普通掛面生產(chǎn)資質(zhì),那么生產(chǎn)花色掛面也應(yīng)該算無(wú)證生產(chǎn)。
對(duì)此,我從《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則(試行)》(79號(hào)令)、食品生產(chǎn)許可管理辦法的三次修訂發(fā)布變化的維度來(lái)進(jìn)行分析,以供大家對(duì)此有清晰認(rèn)識(shí),得出相關(guān)的解釋結(jié)論。
一、2010年6月1日以前
在2003年質(zhì)監(jiān)部門承接食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管職能后,食品生產(chǎn)許可的依據(jù)主要就是國(guó)務(wù)院《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》和原質(zhì)檢總局的部門規(guī)章《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證注銷程序管理規(guī)定》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則(試行)》(79號(hào)令),特別是《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則(試行)》(79號(hào)令)被監(jiān)管執(zhí)法人員反饋特別好用也特別管用,當(dāng)年叫做食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。
那時(shí)雖然叫做食品生產(chǎn)許可證,但實(shí)際上證書還是《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證(食品)》,也在當(dāng)時(shí)被俗稱QS證(當(dāng)時(shí)QS的含義還是質(zhì)量安全英文單詞Quality Safety打頭字母縮寫)。
當(dāng)時(shí)79號(hào)令規(guī)定,只要超出許可范圍生產(chǎn)實(shí)行許可證管理的食品,就要沒收產(chǎn)品并處罰款、沒收違法所得。
二、2010年6月1日——2015年10月1日
2008年三鹿奶粉事件后,特別是在2009年版的《食品安全法》發(fā)布施行后,質(zhì)檢總局隨后跟進(jìn)并頒布了《食品生產(chǎn)許可管理辦法》(國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第129號(hào)),這也是歷史上第一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》,于2010年6月1日起施行。
那時(shí)雖然也叫食品生產(chǎn)許可證,但是是在參照工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理和收費(fèi),叫做產(chǎn)品單位申證,同時(shí)證仍然叫QS證(只是QS的含義變成了企業(yè)食品生產(chǎn)許可拼音Qiyeshipin Shengchanxuke的縮寫)。
當(dāng)時(shí)規(guī)定只要超出食品生產(chǎn)許可的品種范圍,就屬于未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)活動(dòng),就屬于無(wú)證生產(chǎn),就可以按《食品安全法(2009版)》第八十四條的規(guī)定可以將其定性為無(wú)證生產(chǎn)查處。
所以這也就是部分監(jiān)管執(zhí)法人員一直認(rèn)為的,只要超出許可證載明的品種明細(xì)就屬于無(wú)證生產(chǎn)的由來(lái)。
三、2015年10月1日——2020年3月1日
隨著2013年食品監(jiān)管體制調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革,國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局頒發(fā)了新的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》(國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局令第16號(hào)),這也是歷史上第二版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》,于2015年10月1日起施行。
自此證書上才真正有了食品生產(chǎn)許可證七個(gè)字作為證書名稱,同時(shí)證書編號(hào)也改為SC開頭了,不再是QS開頭了,從此也就將其從QS證叫做SC證了。
同時(shí)在2016年1月22日,還發(fā)布了《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局關(guān)于公布食品生產(chǎn)許可分類目錄的公告》(2016年第23號(hào)),這個(gè)分類目錄就分為食品類別、類別名稱(也就是以前的產(chǎn)品單元,俗稱食品小類)、品種明細(xì)這三種叫法,那么這就出現(xiàn)了所謂的食品類別究竟是食品大類還是這個(gè)類別名稱交叉誤導(dǎo)的理解了。
但遺憾的是這一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》并沒有明確何種情形的超范圍生產(chǎn)屬于無(wú)證生產(chǎn),僅僅規(guī)定了未取得食品生產(chǎn)許可應(yīng)按《食品安全法》122條查處。
再加之食品生產(chǎn)許可分類目錄叫法的調(diào)整,這個(gè)時(shí)候監(jiān)管執(zhí)法人員和企業(yè)就產(chǎn)生了困惑和不同的理解,就使得出現(xiàn)了超食品大類范圍生產(chǎn)就是無(wú)證生產(chǎn),超食品小類生產(chǎn)、超品種明細(xì)生產(chǎn)可能也是無(wú)證生產(chǎn)的不同做法。
因?yàn)檫@一版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》在第三十二條第一款、第五十四條留下了一個(gè)可以推論超范圍不是無(wú)證生產(chǎn)的依據(jù),這兩處條款規(guī)定食品類別發(fā)生變化后,如果未按規(guī)定申請(qǐng)變更將會(huì)被責(zé)令改正,給予警告;拒不改正的就會(huì)給予2000元以上1萬(wàn)元以下罰款,那么大多會(huì)認(rèn)為這個(gè)食品類別就是指分類目錄對(duì)應(yīng)的食品大類,自然就會(huì)認(rèn)為超出食品大類不應(yīng)按無(wú)證查處。
所以在這期間,各級(jí)監(jiān)管部門對(duì)此也是觀點(diǎn)不一,也有相關(guān)的對(duì)超范圍生產(chǎn)罰、不罰的案例。
四、2020年3月1日至今
隨著2018年機(jī)構(gòu)改革,新成立的市場(chǎng)監(jiān)管總局在第二版《食品生產(chǎn)許可管理辦法》的基礎(chǔ)上,對(duì)其進(jìn)行修訂后頒布了新的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》(國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第24號(hào)),這也是歷史上第三版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》,于2020年3月1日起施行。
同時(shí)市場(chǎng)監(jiān)管總局也對(duì)原食品生產(chǎn)許可分類目錄進(jìn)行了修訂,并發(fā)布了《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于修訂公布食品生產(chǎn)許可分類目錄的公告》(2020年第8號(hào)),與《食品生產(chǎn)許可管理辦法》同步于2020年3月1日起施行。
新的許可分類目錄沿襲了2016版分類目錄所設(shè)立的食品類別、類別名稱、品種明細(xì)這三種叫法。但這2020版的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》在第四十九條新增了一款內(nèi)容,規(guī)定食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的,視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動(dòng),實(shí)際上也就是明確了何種情形的超范圍生產(chǎn)屬于無(wú)證生產(chǎn),對(duì)超出許可證食品大類的生產(chǎn)行為可以視為無(wú)證生產(chǎn)并按《食品安全法》第一百二十二條的規(guī)定查處。
由此,這個(gè)法條補(bǔ)丁就終結(jié)了2015年后對(duì)超范圍無(wú)證生產(chǎn)查處理解不一、執(zhí)行不一的問題。
法理分析
當(dāng)然,雖然這一條款明確界定后,仍然有部分監(jiān)管執(zhí)法人員和企業(yè)對(duì)此仍存有困惑,始終認(rèn)為這里的食品類別不包括品種明細(xì)外,這個(gè)食品類別既是指食品大類(分類目錄的31個(gè)大類),也包括食品小類(產(chǎn)品單元),比如同屬于糧食加工品大類的大米和掛面,假如一家僅有大米生產(chǎn)資質(zhì)的企業(yè)同時(shí)生產(chǎn)掛面,就應(yīng)當(dāng)按照無(wú)證生產(chǎn)查處。
這實(shí)際上沒有完全理解到《食品生產(chǎn)許可管理辦法(2020年版)》的新變化、立法本意及立法背景,理由有兩點(diǎn):
一是《食品生產(chǎn)許可管理辦法(2020年版)》出臺(tái)恰逢國(guó)家層面在不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境,大力推行“放管服”改革舉措,對(duì)食品生產(chǎn)許可變更、報(bào)告等各種許可事項(xiàng)進(jìn)行了優(yōu)化。
二是《食品生產(chǎn)許可管理辦法(2020年版)》第三十二條提及的食品生產(chǎn)者名稱、現(xiàn)有設(shè)備布局和工藝流程、主要生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、食品類別等事項(xiàng)發(fā)生變化應(yīng)提出變更申請(qǐng),但在第五十三條提及罰則時(shí),已經(jīng)將食品類別事項(xiàng)發(fā)生變化進(jìn)行了剔除,轉(zhuǎn)而是第四十九條第二款將其規(guī)定為“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的,視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動(dòng)”。
另外,可以從國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局食品生產(chǎn)司編著的《食品生產(chǎn)許可管理辦法條款釋義》一書找到答案,《食品生產(chǎn)許可管理辦法條款釋義》在解讀《食品生產(chǎn)許可管理辦法(2020年版)》第四十九條第二款“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的,視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動(dòng)”時(shí),已明確指出這里所說(shuō)的食品類別是指31個(gè)食品大類和食品添加劑類別,也就是《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第十一條所規(guī)定的31個(gè)食品類別“申請(qǐng)食品生產(chǎn)許可,應(yīng)當(dāng)按照以下食品類別提出:糧食加工品,食用油、油脂及其制品,調(diào)味品,肉制品,乳制品,飲料,方便食品,餅干,罐頭,冷凍飲品,速凍食品,薯類和膨化食品,糖果制品,茶葉及相關(guān)制品,酒類,蔬菜制品,水果制品,炒貨食品及堅(jiān)果制品,蛋制品,可可及焙烤咖啡產(chǎn)品,食糖,水產(chǎn)制品,淀粉及淀粉制品,糕點(diǎn),豆制品,蜂產(chǎn)品,保健食品,特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品,嬰幼兒配方食品,特殊膳食食品,其他食品等。”
好了,通過以上資料的整理和分析,我想大家可能都能理解到《食品生產(chǎn)許可管理辦法(2020年版)》第四十九條第二款“在食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品不屬于食品生產(chǎn)許可證上載明的食品類別的,視為未取得食品生產(chǎn)許可從事食品生產(chǎn)活動(dòng)”提及的食品類別究竟是指什么了,以及超出食品大類生產(chǎn)的情形才屬于無(wú)證生產(chǎn)。
當(dāng)然,可能還有人會(huì)問,那么俗稱的無(wú)證生產(chǎn)歸納起來(lái),究竟包括哪些情形呢?以及《食品生產(chǎn)許可管理辦法(2020年版)》提及的“食品生產(chǎn)許可證副本載明的同一食品類別內(nèi)的事項(xiàng)發(fā)生變化的,應(yīng)當(dāng)在變化后10個(gè)工作日內(nèi)向原發(fā)證的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門報(bào)告”又是指哪種情形呢?包含食品小類(產(chǎn)品單元)嗎?還是只僅僅指產(chǎn)品明細(xì)?這幾個(gè)問題,我下期將一一解答。
一家之言,僅供參考,請(qǐng)以當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門解答認(rèn)定為準(zhǔn)。